Alt Bundesrat Schneider-Ammann spricht Klartext

Das Rahmenabkommen und die Souveränitätsfrage

Bern will mit Brüssel drei Klarstellungen aushandeln und dann das Rahmenabkommen unterzeichnen. Damit wird das wichtigste Problem – der grösser werdende Souveränitätsverlust – nicht gelöst. Gastkommentar von Johann Niklaus Schneider-Ammann

Man darf davon ausgehen, dass am 27. September die Kündigungsinitiative abgelehnt wird. Das ist gut so, denn die Kündigung der Personenfreizügigkeit würde via Guillotineklausel unserem bewährten bilateralen Vertragswerk mit der EU grossen Schaden zufügen. Bis zu diesem Zeitpunkt ruhen die Gespräche über das provisorisch abgeschlossene Rahmenabkommen (InstA). Aber ab dem 28. September wird hüben und drüben wieder Druck gemacht, die Verhandlungen nun endlich abzuschliessen. In der Schweiz werden einige nach gewonnener Schlacht keinen Grund mehr sehen, das Abkommen nicht sofort zu unterzeichnen. Und die EU dürfte weiter Druck auf Bern ausüben und die Suche nach Dossiers wieder aufnehmen, mit denen sie die Schweiz bedrängen kann (Börsenäquivalenz, Corona-Tracing-App), solange der Vertragsentwurf vom November 2018 nicht unterzeichnet ist.

Gute Beziehungen

Zwar wird die EU vor dem Ende der Brexit-Verhandlungen kaum in der Laune für substanzielle Verhandlungen sein. Dennoch muss sich die Schweiz, ohne Zeitdruck, auf solche gut vorbereiten. In diesem Sinn scheint es mir wichtig, frühzeitig auf ein Problem hinzuweisen, über das bisher noch zu wenig diskutiert worden ist. Der Bundesrat hat zwar bereits im Juni 2019 drei Fragen identifiziert, bei denen «Klarstellungen» nötig seien:

• beim Lohnschutz,
• bei der Unionsbürgerrichtlinie und
• bei den staatlichen Beihilfen.

Diese drei Fragen reichen aber längst nicht aus, so relevant – insbesondere die Lohnschutzmassnahmen – sie auch sind.

In den (Nach-) Verhandlungen muss unbedingt auch die grundsätzliche Frage der staatlichen Souveränität angesprochen werden.

Das in den bilateralen Verträgen gefundene Gleichgewicht zwischen staatlicher Souveränität und Binnenmarktzugang ist im Entwurf des InstA (vom 23. November 2018) auf Kosten der Schweiz verloren gegangen.

Warum ist es überhaupt zu diesem unausgewogenen Entwurf des InstA gekommen, zumal unser Verhältnis mit der EU grundsätzlich gut und das bilaterale Vertragswerk im Interesse beider Partnerinnen ist?

Der Personen- und der Warenverkehr zwischen der EU und der Schweiz ist im internationalen Vergleich eindrücklich und erst noch stark zugunsten der EU. Die EU tauscht mit der kleinen Schweiz dreimal so viele Waren aus wie beispielsweise mit dem grossen lateinamerikanischen Mercosur (Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay). Kein anderes europäisches Land, einschliesslich der EU-Mitgliedstaaten, ist in Europa demografisch und wirtschaftlich besser integriert als die Schweiz.

Unser Verhältnis mit Brüssel ist somit weitestgehend problemfrei, abgesehen von der Lohnschutzmassnahme der sogenannten Acht-Tage-Regelung, die angesichts der positiven Bilanz für die EU nicht wirklich wirtschaftshemmend sein kann und ausserhalb der nahen EU-Grenzregion niemandem echte Sorgen bereitet. Insbesondere im Vergleich mit den echten – internen und externen – Sorgen, die die EU zurzeit plagen. Trotzdem möchte die EU das bilaterale Vertragswerk auf eine neue Basis stellen, indem sie das institutionelle Setup neu definiert. Ein Unterfangen, das gewiss legitim ist, das aber auch die Interessen des kleineren Partners berücksichtigen muss. Man kann ja in unserem Europa nicht einfach bestehende Verträge unilateral ändern oder deren Änderung mittels Nadelstiche oder Drohungen erwirken. Bern darf dies nicht akzeptieren.

Worum geht es der EU? Vereinfachend gesagt, will sie ihren Binnenmarkt schützen. Er sollte homogen sein; alle Teilnehmer sollten den gleichen Grundsätzen unterstellt sein. Deshalb sollten die Marktzugangsabkommen mit der Schweiz einerseits grundsätzlich dynamisch an die Rechtsentwicklungen im EU-Acquis angepasst werden. Andererseits sollte es ein effizientes Streitbeilegungsverfahren geben. So weit, so gut.

In dem im November 2018 provisorisch ausgehandelten InstA-Entwurf wird aber das Kind mit dem Bade ausgeschüttet. Nicht nur soll die Schweiz die flankierenden Lohnschutzmassnahmen anpassen und die Unionsbürgerrichtlinie sowie die Regelungen zur staatlichen Beihilfe übernehmen, sondern es soll auch, erstens, in allen bestehenden und zukünftigen Marktzugangsabkommen der Grundsatz der dynamischen

Rechtsübernahme gelten (d. h., die Schweiz muss zukünftiges Recht, das sie jetzt noch nicht kennt, übernehmen), zweitens soll die bestehende Guillotineklausel erweitert werden (d. h., bei einer Kündigung des InstA werden die Bilateralen I und alle neuen Marktzugangsabkommen gekündigt, womit die EU ein grosses Drohpotenzial erhält), und drittens soll im Streitbeilegungsverfahren das Schiedsgericht, sofern der EU-Acquis betroffen ist, den Europäischen Gerichtshof (EuGH) anfragen, dessen Urteile für das Schiedsgericht verbindlich sind (was wohl nicht gerade die Unabhängigkeit ist, die man sich von einem Schiedsgericht verspricht).

Diese Punkte sind meines Erachtens souveränitätspolitisch heikel. Selbstverständlich gibt es keine absolute Souveränität, es sei denn, man lebe allein auf dem Mond. Unter Souveränität verstehe ich die Fähigkeit, innerhalb eines durch das Recht und die Sachzwänge vorgegebenen Rahmens die Geschicke selber zu bestimmen. Diesen Rahmen einzuschränken, ohne dafür ein Mehr an Mitsprache zu erhalten, finde ich staatspolitisch unklug. Natürlich mussten auch im bestehenden Vertragswerk souveränitätspolitisch relevante Kompromisse (Guillotine in den Bilateralen I) eingegangen werden. Die nun vorgesehenen institutionellen Anpassungen verändern aber den bilateralen Weg grundlegend. Aus opportunistischer Sicht mag man einwenden, wenn die EU diese Änderungen wolle, sei das zu akzeptieren. Wenn man dem Marktzugang eine viel grössere Bedeutung beimisst als Fragen der staatlichen Souveränität, mag dies aufgehen. Es besteht aber das Risiko, dass das Volk nicht von der Notwendigkeit eines derart einschneidenden Umbaus überzeugt werden kann. Ein Volks-Nein würde niemandem nützen – auch der EU nicht. Sie und die Schweiz würden verlieren – der «Trost» für Brüssel, dass die Schweiz mehr verlöre als die EU, hilft dieser auch nicht weiter.

Konkrete Vorschläge

Was ist zu tun? Auf die wichtigen Anliegen Brüssels soll man – wie das der Bundesrat gemacht hat – eingehen, ohne die Schweizer Interessen zu vergessen.

1. Dem berechtigten Anliegen Brüssels bezüglich der Bewahrung der Binnenmarkt-Homogenität ist Rechnung zu tragen. Deshalb dürfte der Grundsatz der Dynamisierung der fünf binnenmarktrelevanten Abkommen unvermeidlich sein. Eine derartige Veränderung des Status quo stellt allerdings eine grosse Konzession der Schweiz dar, die durch eine Art Optout-Regelung in sozialpolitisch besonders heiklen Bereichen abgefedert werden muss, eben zum Beispiel zum Schutz gegen ein allfälliges Lohndumping. Ein solcher Schutz stellt weder die grundsätzlichen Interessen der EU infrage, noch stellt er angesichts der Spezifität irgendeine Bedrohung dar.
2. Eine effiziente Streitbeilegung ist wünschenswert, aber eine faktische Unterstellung des Schiedsgerichts unter den EuGH geht zu weit.
3. Die Erweiterung der Guillotineklausel im neuen Vertragssystem, das ohnehin schon neue Sanktionsmöglichkeiten – in der Form von sogenannten Ausgleichsmassnahmen – vorsieht, ist ungerechtfertigt. Ein solches Drohinstrument ist für die EU unnötig und der Schweiz unwürdig.

Die Schweiz sollte somit der EU nicht bloss Präzisierungen in Bezug auf die im Juni 2019 identifizierten drei Fragen unterbreiten, sondern insbesondere Lösungen für die heiklen souveränitätspolitischen Probleme vorschlagen. Dazu gibt es schon längst detaillierte Ideen. Sollte es nicht möglich sein, die nötigen Kompromisse innert vernünftiger Frist zu finden, könnten die beiden Parteien ein Interimsabkommen anstreben. Darin würde die Schweiz ihren Willen bekräftigen, die EU mit einem gross- zügigen Beitrag zur Kohäsion zu unterstützen, und Bern und Brüssel würden im Rahmen des Courant normal das Aufdatieren der Verträge weiterführen. Dies, bis es gelingt, ein Rahmenabkommen auszuhandeln, das den berechtigten Anliegen beider Seiten Rechnung trägt: Dynamisierung der Rechtsübernahme (mit Optout-Möglichkeiten in vitalen Bereichen) einerseits, faires Streitbeilegungsverfahren und Verzicht auf unnötige Drohinstrumente andererseits. Zusammenfassend heisst das: Die Schweiz ist kein Übernahmekandidat. Wir sind wissenschaftlich und wirtschaftlich fit und haben dank guter Beziehungen zwischen den Sozialpartnern einen gesellschaftlichen Frieden. Wir brauchen der EU nicht beizutreten und müssen auch nicht mit einem unausgewogenen InstA darauf vorbereitet werden.

Johann Niklaus Schneider-Ammann war von 2010 bis 2018 Bundesrat und Vorsteher des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und Forschung

NZZ Gastkommentar von Alt Bundesrat Schneider-Ammann vom 18.09.2020